07 Sozialstaat
09.04.18

„Das Gefühl für die Notwendigkeit von Solidarität ist für die Einführung und Aufrechterhaltung wohlfahrtsstaatlicher Systeme unverzichtbar.“

Interview mit Wolfgang Mazal

Wolfgang Mazal hält die europäischen Konzepte der sozialen Sicherheit für große Errungenschaften, die zur Sicherung der Demokratie beitragen. Um die Akzeptanz des Wohlfahrtsstaats und das Gefühl für Solidarität in der Gesellschaft nicht zu gefährden, müssen die Bereiche der sozialen Sicherung seiner Meinung nach aber immer wieder an die massiven Veränderungen, die sich durch Migration und Globalisierung sowie durch demografische und technische Entwicklungen ergeben, angepasst werden.

Ist der Wohlfahrtsstaat, wie er etwa in Österreich, Deutschland und Skandinavien seit Jahrzehnten etabliert ist, noch zeitgemäß, leistbar und auf Dauer aufrechtzuerhalten?

Ich halte die Konzepte der sozialen Sicherheit, wie sie in Europa entwickelt wurden, für wirklich große Errungenschaften und vor allem für eine zentrale Bedingung zur Absicherung von Demokratie. Die Geschichte hat gezeigt, dass eine demokratische Regierungsform nur „Hand in Hand“ mit sozialer Wohlfahrt Bestand hat. Allerdings muss man differenzieren. Während die ursprünglichen Sozialstaatskonzepte davon ausgehen, dass es Aufgabe des Staats ist, bestimmte soziale Defizite auszugleichen, verfolgt das Wohlfahrtsstaatskonzept den umfassenden Ansatz, alle Lebenssphären unter dem Gesichtspunkt der Chancengleichheit umzugestalten. Will man diese Unterschiede nicht bloß auf eine terminologische Differenzierung reduzieren, ist festzuhalten, dass es eine große Bandbreite der Intensität staatlicher Intervention gibt. In welche Fragen der Staat mit welchen Instrumenten eingreift, ergibt sich nicht zwingend aus dem Konzept, sondern hängt von der politischen Willensbildung ab, wie weit staatlich organisierte Wohlfahrt ausgebaut werden soll.

Welche demografischen, soziologischen, psychologischen Argumente sprechen grundsätzlich für einen Wohlfahrtsstaat? Warum brauchen wir ihn?

Für staatlich organisierte Wohlfahrt sprechen nicht nur humanitäre, sondern auch ökonomische Gründe. Typischerweise gibt der Wunsch der Regierenden, soziale Spannungen und unsachlich empfundene Ungleichheiten abzubauen, den Anstoß für die Entwicklung wohlfahrtsstaatlicher Konzepte. Über Sach- und Geldleistungen werden aber auch die Kaufkraft breiter Bevölkerungskreise gestärkt und ökonomische Wachstumsimpulse gegeben. Dass dadurch der soziale Zusammenhalt der Gesellschaft gestärkt wird, liegt auf der Hand.

Was sind die Voraussetzungen dafür, dass ein Wohlfahrtsstaat funktioniert? Dass also alle damit zufrieden sind und sich niemand benachteiligt fühlt.

Unter systemischen Gesichtspunkten ist hier zu differenzieren: Zunächst erfordert die Einführung wohlfahrtsstaatlicher Strukturen und Leistungen den politischen Willen und damit – in einem demokratischen System – die Bereitschaft zur Umverteilung. Die Aufrechterhaltung dieser Strukturen braucht das Bewusstsein, dass der Wohlfahrtsstaat keine Selbstverständlichkeit ist und nachhaltige Akzeptanz und Finanzierung benötigt. Dabei bedarf es bei jenen, die ökonomisch stärker sind, der Einsicht, dass sie im Interesse Schwächerer teilen und die damit verbundenen Einschränkungen im Interesse einer gedeihlichen Entwicklung der Gemeinschaft tragen müssen. Das Gefühl für die Notwendigkeit von Solidarität ist für die Einführung und Aufrechterhaltung wohlfahrtsstaatlicher Systeme unverzichtbar.

Kann diese Bereitschaft zur Solidarität erhöht werden?

Ja, indem auch wohlhabendere Mitglieder der Gesellschaft erkennen, dass auch sie von Sozialleistungen profitieren und sicher sein können, dass sie auf die Solidarität der Gesellschaft zählen können, wenn sie ihrer bedürfen. Umgekehrt müssen die Elemente des Systems immer wieder daraufhin überprüft werden, ob sie angesichts geänderter Realitäten adaptiert werden müssen. Dabei kann sowohl ein Ausbau als auch ein Rückbau in Betracht kommen. Beides kann notwendig sein, um die Nachhaltigkeit des Systems zu gewährleisten. Nur wenn die Balancen von Eigenverantwortung und Solidarität immer neu tariert werden, kann die Akzeptanz des Wohlfahrtsstaats nachhaltig erhalten bleiben. Wie weit die Menschen mit dem wohlfahrtsstaatlichen Niveau zufrieden sind, ist eine Frage, die nicht nur von den Regelungen, sondern wesentlich von der persönlichen Einstellung abhängt. Denn obwohl die objektive Lage – von wenigen Ausnahmen abgesehen – meiner Einschätzung nach durchaus zufriedenstellend ist, ist es immer unschwer möglich, anhand von Einzelschicksalen Unmut und insgesamt breite gesellschaftliche Unzufriedenheit über das System zu erzeugen. Dass sich niemand benachteiligt fühlt, wird – so fürchte ich – angesichts von tief im Menschen verwurzelten Gefühlen eine Illusion bleiben.

Welche konkreten Erwartungen hat die Bevölkerung an einen Wohlfahrtsstaat? Und wie haben sich diese Erwartungen in den vergangenen Jahren verändert?

Ich kenne keine empirische aussagekräftige Untersuchung zu dieser Frage, doch kann man an der Sozialgesetzgebung und der damit verbundenen politischen Diskussion deutlich erkennen, dass der Hunger nach einem Ausbau wohlfahrtsstaatlicher Leistungen noch nicht gestillt ist: Krankenversicherungsleistungen, Familienleistungen, Pflegeleistungen – und nicht zuletzt Pensionen – werden immer wieder ausgebaut, was – wiederum unter der These der Demokratie – darauf schließen lässt, dass die Bevölkerung jene politischen Positionen stützt, die den immer noch steigenden Erwartungen Vorschub leisten. Insbesondere hat es den Anschein, als würde immer dann, wenn eine Situation als sozial unbefriedigend gewertet wird, eine staatliche Intervention überlegt und nicht darüber nachgedacht, ob eine Lösung auf andere Weise möglich ist.

Kommen wir zur Migration, dem dominierenden innenpolitischen Thema der vergangenen Jahre. Welche Herausforderung stellt sie für den Wohlfahrtsstaat dar?

Ob Migration eine Herausforderung für staatliche Sozialsysteme darstellt oder nicht, hängt davon ab, welche Perspektive man wählt, weil Immigration und Emigration unterschiedliche Effekte haben. Und obendrein muss man zeitlich differenzieren. Ein negativer Wanderungssaldo kann beispielsweise für ein Sozialsystem eine Entlastung bedeuten, wenn Menschen in wirtschaftlich schwierigen Zeiten ihr Glück in anderen Ländern finden. Als Beispiel fällt mir da das negative Wanderungssaldo von Burgenländern nach dem Ersten Weltkrieg ein. Langfristig kann dadurch aber gesellschaftliches und ökonomisches Potenzial verloren gehen. Ein positiver Wanderungssaldo – wie beispielsweise bei der Einwanderung von Juden aus Osteuropa nach Israel – führt typischerweise zu steigendem Wohnbedarf und dazu, dass Maßnahmen im Gesundheits- und Bildungsbereich sowie bei der Integration in den Arbeitsmarkt gesetzt werden müssen. Das Ausmaß des dafür erforderlichen Aufwands hängt davon ab, aus welchem Land und Kulturkreis die Immigranten kommen, sowie davon, wie rasch es gelingt, dass die Menschen in der Gesellschaft „ankommen“. Durch diese Effekte entsteht für Staat und Zivilgesellschaft einerseits erhöhter Finanzierungsbedarf, andererseits aber auch sozialer Druck in der Aufnahmegesellschaft, was problematisch werden kann. Konkurrenz und Ängste am Wohn- und Arbeitsmarkt sowie Stress aus der Bewältigung kultureller Differenzen können das Gefühl für die Notwendigkeit von Solidarität gefährden.

Welche historischen Erfahrungen hat man mit dem Einfluss bzw. mit den Folgen von Migration auf den Wohlfahrtsstaat gemacht?

Auf diese Frage kann es keine eindimensionale Antwort geben, weil es historisch ganz unterschiedliche Erfahrungen gibt, die Situation der Ein- und der Auswanderungsgesellschaft differenziert und außerdem eine zeitliche Perspektive berücksichtigt werden muss. In diesem Sinne hat beispielsweise die Emigration von Burgenländern nach dem Ersten Weltkrieg in die USA kurzfristig wohl zu Wohlstandsgewinnen sowohl für die Aus- als auch für die Einwanderungsgesellschaft geführt und wohl auch langfristig für die USA positive Wohlstandseffekte bewirkt. Ob der langfristige Effekt für das Burgenland positiv war, bezweifle ich aber, weil doch zweifellos ein dynamischer Teil der Bevölkerung ausgewandert ist und sich daher hier nicht einbringen konnte. Die Emigration jener jüdischen Bürger, die dem Holocaust entkommen konnten, bedeutete sowohl kurz- als auch langfristig für die Auswanderergesellschaften einen dramatischen, nicht nur menschlichen, sondern auch ökonomischen Verlust und damit auch einen Verlust an Wohlstandspotenzial, führte jedoch für die Aufnahmegesellschaften zu großen Gewinnen und beispielsweise zur Etablierung des einzigen demokratischen Wohlfahrtsstaats im Nahen Osten. Die Immigration der Sudetendeutschen nach dem Zweiten Weltkrieg oder von Ungarn nach 1956 gelten als Beispiele von kurz- und langfristigem Wohlstandsgewinn für die österreichische Aufnahmegesellschaft, wobei man ehrlicherweise mitberücksichtigen muss, dass ein erheblicher Teil der damals nach Österreich Gekommenen nicht integriert werden musste, sondern später in andere Länder emigriert ist. Diese wenigen und nur holzschnittartig unzulänglich beschriebenen Beispiele zeigen, dass eine enorme Differenzierungsnotwendigkeit besteht, und machen gleichzeitig deutlich, worin das Besondere an der derzeitigen Situation in Österreich liegt: Jedenfalls sind in Österreich seit der Etablierung eines hochentwickelten Wohlfahrtsstaats noch nie in so kurzer Zeit so viele Menschen aus so fremden kulturellen Kontexten und in so verschiedenen Lebenssituationen immigriert. Dass daraus kurzfristig enorme soziale und ökonomische Belastungen für die Ein- und Auswanderungsgesellschaften entstehen, ist evident. Ob sich in Österreich langfristig positive gesellschaftliche Potenziale realisieren lassen, wird davon abhängen, ob es gelingt, Integration so zu gestalten, dass jene, die im Druck der Emigration leben, die Solidarität erfahren können, die sie für eine gelungene Integration benötigen – ohne jene zu überfordern, die im Druck der Immigration leben und Solidarität unter Beweis stellen müssen.

Unterscheiden sich eigentlich die Erwartungen von Migranten an den Wohlfahrtsstaat von jenen der Mehrheitsbevölkerung?

Auch hier kann ich mich nicht auf fundierte Studien berufen, doch habe ich den Eindruck, dass sich die Menschen alle das Gleiche erwarten: ein möglichst hohes Wohlstandsniveau und gute sowie sichere Sozialleistungen. Auch in Bezug auf die Vorstellungen hinsichtlich der Finanzierung lassen sich wahrscheinlich wenige Unterschiede feststellen. Die Verschlungenheit der Wege der Finanzierung der Solidarität ist auch vielen Angehörigen der Mehrheitsgesellschaft nicht klar. Ebenso, dass die Finanzierung der sozialen Sicherheit für alle eine hohe Abgabenlast durch Steuern und Beiträge bedeutet, und damit die individuelle Freiheit zur Lebensgestaltung reduziert wird. Ich nehme allerdings an, dass die Sozialleistungen und ihr hohes Gesamtniveau von der Mehrheit der Immigranten höher geschätzt werden als von der Mehrheitsbevölkerung, weil letztere den Wohlfahrtsstaat bereits als Selbstverständlichkeit begreift und die dahinterstehenden Leistungen jedes einzelnen möglicherweise zu wenig schätzt.

Was halten Sie von dem Vorschlag, wonach Migranten erst dann dieselben Ansprüche wie die Mehrheitsbevölkerung auf Sozialleistungen haben, wenn sie einige Jahre in diesem Wohlfahrtsstaat gelebt und darin eingezahlt haben?

Auch hier kommt es darauf an: Innerhalb der europarechtlichen und menschenrechtlichen Gestaltungschancen kann eine längere Wartefrist für bestimmte Geldleistungen dazu beitragen, dass in der Aufnahmegesellschaft die Akzeptanz von Immigration und die Bereitschaft zur Finanzierung nicht sinken. Rechtlich unzulässig wäre es aber, im Bereich der Versorgung mit lebensnotwendigen Sachleistungen in der Wartefrist zu differenzieren.

Blicken wir in die Zukunft. In welche Richtung wird sich der Wohlfahrtsstaat in Europa entwickeln? Welche denkbaren Szenarien gibt es?

Ich bin der festen Überzeugung, dass politisch maßgebliche Gruppierungen in Europa den Wohlfahrtsstaat als solchen erhalten wollen. Gerade angesichts der langen Geschichte, während der – bildlich gesprochen – viele Köche am Brei gemischt haben, wäre es aber hoch an der Zeit, sämtliche Bereiche des Wohlfahrtsstaats daraufhin zu überprüfen, ob die Leistungen und die Wege der Leistungserbringung noch zeitgemäß und organisatorisch effizient sind. Hier sehe ich überall einen gewissen Nachholbedarf. Vor allem durch die massiven Veränderungen in der Arbeitswelt, die Alterung der Gesellschaft und die Globalisierung geraten fundamentale Strukturen unter Druck und bedarf es mittlerweile klarer Veränderungen. Ob dies gelingt, hängt vom politischen Willen der Mehrheitsbevölkerung ab, sich auf einen Wandel einzulassen. Um Wohlfahrtsstaatlichkeit als Prinzip zu erhalten, werden manche Niveaus im Detail auch zurückgenommen werden müssen. Wer nur auf „wohlerworbene Rechte“ pocht, wird der Weiterentwicklung keinen guten Dienst erweisen und die Wohlfahrtsstaatlichkeit gefährden.

Fallen Ihnen Best-Practice-Beispiele für Wohlfahrtsstaaten ein, die mit den Herausforderungen der Gegenwart oder Vergangenheit besonders gut umgehen?

Jede Gesellschaft, die bereit ist, sich auf Veränderungen in der Gesellschaft einzulassen, und neue Antworten entwickelt, ist aus meiner Sicht Best Practice. Abgesehen davon gelten skandinavische Staaten als Musterbeispiele für die Anpassungsfähigkeit. Die strukturelle Neugestaltung des Pensionssystems in Schweden oder der Gesundheitsversorgung in Dänemark und den Niederlanden gelten als vorbildlich und bleiben nicht in kleinen Schritten stecken – umgekehrt hat dort der Wohlfahrtsstaat einen so umfassenden Ansatz, dass der Raum zur Gestaltung der Welt nach individueller Vorstellung kaum mehr gegeben ist: Die Wiedergewinnung von Balancen innerhalb der vielen Zielkonflikte, die für Wohlfahrtsstaatlichkeit von Bedeutung sind, ist das Gebot der Stunde.

Kann man eigentlich einen Staat führen wie ein Unternehmen? Also nach Möglichkeit gewinnbringend oder zumindest kostendeckend?

In der Tat gibt es Gemeinsamkeiten: Effizienz – also sparsamer Umgang mit den zur Erreichung von gewünschten Ergebnissen erforderlichen Ressourcen – ist ebenso wichtig wie die Kunst der Führung: Weder diktatorisches „Drüberfahren“ noch kraft- und inhaltsloses Moderieren sind gefragt. Vorausblickende Überlegung, kommunikative Stärke und Entscheidungsstärke braucht man sowohl im Unternehmen als auch im Staat. Was die Gewinn- und Kostenstruktur betrifft, ist klar, dass ein Staat – wie ein Unternehmen – Ausgabenüberschüsse haben darf, etwa um Investitionen anzustoßen usw. Wer jedoch ständig mehr Geld ausgibt, als er einnimmt, wird Investitionen nie rückführen können und den kommenden Generationen Gestaltungsspielräume nehmen, die sie zur Bewältigung neu aufkommender Risiken vielleicht benötigen. Dies kann die Akzeptanz des Sozialstaats gefährden. Sowohl im Staat als auch im Unternehmen braucht es schließlich Verantwortung. Und die Bereitschaft, Antworten auf jene Fragen zu geben, die sich angesichts veränderter gesellschaftlicher Verhältnisse immer wieder neu stellen. Sich den Fragen zu stellen, die sich aus der demografischen und technischen Entwicklung sowie aus der Globalisierung an unser Wirtschafts- und damit auch an das Sozialsystem stellen, ist überfällig.

Ist die Sozialpartnerschaft ein Symptom von Harmoniesucht?

Sozialpartnerschaft als ein koordiniertes Zusammenwirken von Arbeitgeber- und Arbeitnehmergruppen ist nicht Selbstzweck, sondern verfolgt das Ziel, im beiderseitigen Interesse Vorteile für das Gesamtsystem zu lukrieren. Sie hat gerade in Österreich immer dann ihre Sternstunden gehabt, wenn sich die Sozialpartner dessen bewusst waren, dass sie ihre Existenz der Vorstellung verdanken, dass das Zusammenspiel von Arbeit und Kapital so organisiert werden soll, dass der Staat davon profitiert. Gefragt ist also nicht interessengeleitete Klientelpolitik, sondern Interessenausgleich von Arbeit und Kapital, damit der Staat profitiert. Denn gute Kompromisse erzielt man nicht dadurch, dass man im ritualisierten Kräftemessen die Mitte zwischen Extrempositionen sucht, mit dem Effekt, dass jeder nur die Hälfte seines Ziels erreicht und damit automatisch unzufrieden ist. Entscheidend ist vielmehr, dass Lösungen gefunden werden, mit denen beide Seiten zufrieden sind, weil nur in solchen Situationen gesellschaftlicher Mehrwert entstehen kann. Harmonie setzt im Übrigen nicht voraus, dass es keinen Streit gibt, sondern dass Streitpunkte so kultiviert ausgetragen werden, dass die Parteien sich nach dem Streit wieder in die Augen schauen und gemeinsam in die Zukunft gehen können. Harmonie bedeutet für mich nicht das Fehlen von Konflikten, sondern die Fähigkeit, Auffassungsunterschiede konstruktiv austragen zu können. Harmonie ist Wohlklang in Vielfalt, nicht das Fehlen von Differenzen.

Was halten Sie von der Forderung nach einem bedingungslosen Grundeinkommen?

Ich bin – jedenfalls in der derzeitigen gesellschaftlichen Situation – gegen die Einführung eines bedingungslosen Grundeinkommens, weil es auf einem Menschenbild und Gesellschaftsverständnis aufbaut, das längerfristigen Effekten von Rahmenbedingungen auf das menschliche Verhalten nicht Rechnung trägt: Auch wer der Auffassung ist, dass die Menschen a priori fähig und bereit sind, sinnvoller Tätigkeit nachzugehen, wenn sie materiell abgesichert sind, kennt doch die Erfahrung, dass der Mensch der Versuchung ausgesetzt ist, Tätigkeiten zu meiden, die – über längere Zeit ausgeübt – keine Freude bereiten. Es sei denn, man hat eine Verpflichtung übernommen, sie zu verrichten. Warum treten viele jener, die bis vor wenigen Jahren für ein „Recht auf Arbeit“ eingetreten sind, nun für ein bedingungsloses Grundeinkommen ein und geben damit die gesellschaftliche Verpflichtung auf, für Arbeit zu sorgen? Für wichtiger als ein bedingungsloses Grundeinkommen halte ich, die Arbeitswelt neu zu strukturieren und neue Formen von entlohnter Arbeit zu organisieren, weil ich der Auffassung bin, dass wir heute an einem zu engen Arbeitsbegriff ansetzen. Hier können uns mit ein wenig Fantasie echte Innovationen gelingen.

Wolfgang Mazal ist einer der bedeutendsten Sozialrechtsexperten Österreichs. Seit 2015 ist er Vorstand des Instituts für Arbeits- und Sozialrecht der Universität Wien sowie seit 1999 Präsident und seit 2004 Leiter des Österreichischen Instituts für Familienforschung der Universität Wien. Er ist Mitglied des Expertenrats für Integration im BMEIA. Seine Forschungsschwerpunkte umfassen arbeits-, sozial- und medizinrechtliche Fragen sowie Fragen des familialen Lebens. Zudem ist er Herausgeber der Schriftenreihe „Recht der Medizin".