07 Sozialstaat
09.04.18

„Eine Angleichung der Spielregeln der Sozialsysteme zumindest in bestimmten Bereichen wird in einer immer mobileren Welt unumgänglich sein.“

Interview mit Gottfried Haber

Für Gottfried Haber stellen die gestiegene Mobilität, Migration und demografischen Entwicklungen große Herausforderungen für den österreichischen Wohlfahrtsstaat dar. Um diesen geänderten Lebensrealitäten Rechnung zu tragen, werden sich soziale Sicherungssysteme seiner Meinung nach in Zukunft stärker in Richtung Versicherungsleistungen entwickeln müssen. Nur ein stabiler Staatshaushalt stellt für ihn das Vertrauen in einen funktionierenden Wohlfahrtsstaat sicher.

Ist der Wohlfahrtsstaat, wie er in Ländern wie etwa Österreich, Deutschland und Skandinavien seit Jahrzehnten etabliert ist, noch zeitgemäß, leistbar und auf Dauer aufrechtzuerhalten?

Selbstverständlich ist der Bedarf an einem gut ausgebauten Wohlfahrtsstaat heute aktueller denn je. Länder wie Österreich zählen zu den reichsten Regionen der Welt, es ist daher eine wesentliche gesellschaftliche Aufgabe, solidarische Strukturen zu schaffen und aufrechtzuerhalten. Allerdings haben sich die Rahmenbedingungen in den vergangenen Jahrzehnten stark geändert. Die Spielregeln, nach denen unser Wohlfahrtsstaat funktioniert, stammen aus dem vorigen Jahrhundert und damit aus einer Welt, in der Menschen bei Weitem nicht so mobil waren wie heute. Viele Menschen verbringen heute nicht ihr ganzes Leben am gleichen Fleck und sind vom jungen Erwachsenenalter bis zur Pension immer im gleichen Beruf tätig. Daher müssen die Leistungen im Wohlfahrtsstaat nach einem Versicherungsprinzip viel stärker an die einzelne Person geknüpft werden und im Gegenzug treffsichere Transferleistungen greifen, wenn diese Ansprüche nicht ausreichen.

Welche demografischen, soziologischen und psychologischen Argumente sprechen grundsätzlich für einen Wohlfahrtsstaat? Warum brauchen wir ihn überhaupt?

Naturgemäß sind Menschen in sehr jungen und älteren Jahren, aber auch in Fällen von Krankheit oder anderen besonderen Situationen nicht in der Lage, ihren Lebensunterhalt zu erwirtschaften. Demgegenüber kann man in der Regel in der Mitte seines (Erwerbs-)Lebens mehr leisten, als für den eigenen Konsum verwendet wird. Dieser Bedarf an Umverteilung in der Zeit ist sicher einer der wesentlichen, aber selbstverständlich nicht der einzige Grund für einen Wohlfahrtsstaat. Es ist ein zutiefst menschliches Bedürfnis, in einer Gemeinschaft füreinander zu sorgen, und jene, die nicht so leistungsfähig sind, zu unterstützen. Wenn alle zusammenhalten und eine Risikogemeinschaft bilden, dann werden auch sonst nicht kalkulierbare Unsicherheiten für den Einzelnen reduziert und damit die Gesellschaft insgesamt bessergestellt. In einer immer älter werdenden Bevölkerung, die aber nicht notwendigerweise im gleichen Ausmaß länger gesund ist, gewinnt die Generationenthematik noch weiter an Bedeutung. Aber auch immer höhere Anforderungen an Qualifikationen durch beispielsweise die Digitalisierung lassen neue Herausforderungen entstehen.

Was sind die Voraussetzungen dafür, dass ein Wohlfahrtsstaat funktioniert? Dass also alle damit zufrieden sind und sich niemand benachteiligt fühlt.

Der Wohlfahrtsstaat muss transparent und fair funktionieren, es muss für alle den gleichen Zugang geben und niemand darf sich seiner Verantwortung entziehen können – weder dann, wenn es um das Leisten eines Beitrages zur Unterstützung der schwächeren Mitglieder der Gesellschaft geht, noch beim Bemühen, nach Kräften für sich selbst zu sorgen. Einzahlungen und Auszahlungen der Systeme müssen im Gleichgewicht sein, es muss eine vernünftige Antwort darauf geben, wie mit Mobilität und Migration, nicht nur auf internationaler, sondern auch auf nationaler Ebene zwischen einzelnen Bundesländern oder ländlichen und urbanen Räumen umgegangen wird.

Welche Erwartungen hat die Bevölkerung an einen Wohlfahrtsstaat? Und wie haben sich diese Erwartungen in den vergangenen Jahren verändert?

Die grundlegendste Erwartung ist sicher, sich darauf verlassen zu können, dass der Wohlfahrtsstaat langfristig stabil funktioniert, dass die Spielregeln also auch dann gelten, wenn man selbst einmal Leistungen in Anspruch nehmen wird. War früher in dieser Hinsicht das Vertrauen in den Staat noch grenzenlos, so hat spätestens die Wirtschaftskrise gezeigt, dass auch Staaten nicht in der Lage sind, sich unbegrenzt auf Kosten jüngerer Generationen zu verschulden, und daher sorgfältig mit ihren Haushalten umgehen müssen. Der absolute Glaube an den Staat ist der eigentlich nicht so überraschenden oder neuen Erkenntnis gewichen, dass alle Staatsbürgerinnen und Staatsbürger selbst den Staat und die Gesellschaft bilden – dass also systematisch wir selbst uns all die Leistungen des Wohlfahrtsstaats auch erarbeiten müssen. Vertrauenswürdigkeit ist also die wichtigste Erwartung an den Wohlfahrtsstaat.

Kommen wir zur Migration, dem dominierenden innenpolitischen Thema der vergangenen Jahre. Welche Herausforderung stellt sie für den Wohlfahrtsstaat dar?

Wenn man immer am gleichen Ort in der gleichen Gesellschaft lebt, dann fließen die Einzahlungen in den gleichen Topf, aus dem die Auszahlungen kommen. Während des Erwerbslebens zahlt man also ein, Leistungen der Pensionsversicherung oder der Krankenversicherung werden aus genau diesen Mitteln finanziert. Dabei bleibt dann „nur“ die Herausforderung, dass jeder in einer Durchschnittsbetrachtung gleich viel einzahlt, wie er Auszahlungen und Leistungen erhält. Durch Migration stellt sich zusätzlich die Frage, wie eine Gesellschaft damit umgeht, wenn jemand über sein Leben verteilt in verschiedene Töpfe einzahlt und aus wieder anderen Töpfen Leistungen bezieht. Oder auch welche Spielregeln gelten sollen, wenn die Lebenshaltungskosten bzw. Kosten bestimmter Leistungen in unterschiedlichen Regionen unterschiedlich hoch sind.

Welche Spielregeln sollen denn gelten? Welche Erfahrungen hat man bisher in diesem Zusammenhang gemacht?

Wann immer sich Lebensrealitäten ändern – und das ist eben auch durch die massiv gestiegene Mobilität, die demografische Entwicklung und die Migration der Fall – entstehen Herausforderungen für historisch gewachsene gesellschaftliche Systeme wie beispielsweise den Wohlfahrtsstaat, deren konzeptionelle Schwachpunkte dann besonders deutlich zum Ausdruck kommen. Migration beschleunigt in diesem Sinne die Veränderungserfordernisse und den Anpassungsdruck. Dadurch entstehen oft Sorgen und Ängste, weil ja gerade Stabilität und Nachhaltigkeit die zentralen Erwartungen an den Wohlfahrtsstaat sind. Historisch folgte auf den Anpassungsdruck dann sehr oft eine Verbesserung der Systeme aufgrund der notwendigen Weiterentwicklungen. Aber der Weg dorthin kann steinig und unpopulär sein.

Unterscheiden sich eigentlich die Erwartungen von Migranten an den Wohlfahrtsstaat von jenen der Mehrheitsbevölkerung?

Ich glaube nicht, dass man das quer über die sehr unterschiedlichen Gruppen pauschal feststellen kann, zumindest sind mir dazu keine belastbaren wissenschaftlichen Publikationen bekannt. Auch die Erwartungen der eingesessenen Bevölkerung weisen ja in diesem Bereich extrem unterschiedliche Zugänge auf.

Was halten Sie von dem Vorschlag, wonach Migranten erst dann dieselben Ansprüche wie die Mehrheitsbevölkerung auf Sozialleistungen haben, wenn sie einige Jahre in diesem Wohlfahrtsstaat gelebt und darin eingezahlt haben?

Offenbar geht es bei diesem Thema um zwei Fragestellungen: Einerseits um die Ausgewogenheit zwischen Einzahlungen und Auszahlungen der Individuen bzw. bestimmter Gruppen, andererseits um sogenannte „Pull-Effekte“, also Anreizwirkungen, sich ein bestimmtes System mit den jeweils besten Leistungen aussuchen zu können. Wahrscheinlich muss man hier differenzieren, ob Migration freiwillig erfolgt oder nicht – und diese Frage auch in eine gesamteuropäische Lösung einbetten. Eine gewisse Angleichung der Spielregeln der Sozialsysteme und des Zugangs zu Sozialleistungen zumindest in bestimmten Bereichen wird in einer immer mobileren Welt wahrscheinlich unumgänglich sein. Es ist ein bisschen mit einem Verein vergleichbar, der sich ein kleines Vereinshäuschen gebaut hat: Wenn neue Mitglieder beitreten, müssen sie oft einen „Aufbaubeitrag“ leisten, weil die bestehenden Vereinsmitglieder die Infrastruktur mit ihren Mitgliedsbeiträgen bezahlen mussten, während die neuen Mitglieder davon profitieren, ohne sich daran beteiligt zu haben. Oder aber neue Mitglieder dürfen erst nach einer gewissen Zeit alle Vereinsleistungen voll konsumieren. Auf den Wohlfahrtsstaat lassen sich beide Ansätze selbstverständlich nur mit Einschränkungen übertragen – die Diskussion muss hier weiter geführt werden, weil es letztlich auch um die Frage der genauen Ausgestaltung im Detail geht. Aber generell ist das ein konzeptionell möglicher Ansatz.

Blicken wir in die Zukunft: In welche Richtung wird sich der Wohlfahrtsstaat in Europa entwickeln? Welche denkbaren Szenarien gibt es?

Die Nachhaltigkeit der sozialen Sicherungssysteme wird immer stärker zum Thema. Wahrscheinlich werden aufgrund der bereits genannten erhöhten Mobilität von Menschen und der demografischen Herausforderungen die sozialen Sicherungssysteme stärker am Menschen ansetzen müssen, also verstärkt in Richtung Versicherungsleistungen gehen, die dann letztlich überall auf der Welt konsumiert werden können. Unabhängig davon wird der Finanzierungsdruck wohl dazu führen, dass Leistungen stärker auf die individuellen Bedürfnisse abgestimmt und deren Höhe an die individuelle Leistungsfähigkeit angepasst werden. Die Frage der Treffsicherheit und der Leistungsgerechtigkeit werden zentrale Themen werden, wie jetzt schon die aufkeimende Diskussion über ein bedingungsloses Grundeinkommen zeigt.

Was halten Sie denn von der Forderung nach einem bedingungslosen Grundeinkommen?

Oft steckt hinter diesem Begriff eigentlich etwas konzeptionell anderes, nämlich die Idee, alle Sozialleistungen in eine Art universelle Mindestsicherung zu verpacken. Ein wirklich bedingungsloses Grundeinkommen würde aber jedem zustehen, unabhängig davon, ob diese Person Unterstützung von der Gesellschaft benötigt oder nicht. Auch die speziellen Lebensumstände würden keine oder nur marginale Berücksichtigung finden. Diese Idee ist mit einer bedarfsorientierten Unterstützung nicht ausreichend leistungsfähiger Mitglieder der Gesellschaft aufgrund individueller Situationen wenig kompatibel und auch überhaupt nicht treffsicher. Dazu kommt ein weiteres konzeptionelles Problem, das anhand eines simplen Vergleichs deutlich wird: Wenn jeder automatisch einen Apfel bekommt, egal ob diese Person selbst produziert hat oder nicht, dann müssen diese Äpfel auch von irgendwo herkommen. Diejenigen, die im Produktionsprozess tätig sind, müssen dann erst einmal vom nächsten Apfel, den sie produziert haben, 100 Prozent abgeben, um sich den ersten Apfel, den sie erhalten haben, zu „finanzieren“. Und dann müssen sie noch jene von ihnen produzierten Äpfel abgeben, die die anderen bekommen. Die (Grenz-)Steuersätze auf die selbst erwirtschaftete Leistung müssten daher deutlich höher sein als bisher – bei einer Steuer- und Abgabenquote von nicht weit unter 50 Prozent in Österreich kaum denkbar und nicht sehr motivierend. Sogar wenn Menschen sich gerne freiwillig und intrinsisch motiviert im Arbeitsprozess einbringen wollen, würden manche unangenehmen Tätigkeiten dann einfach nicht durchgeführt werden, wenn die Anreize fehlen. Außerdem verschleiert diese Diskussion die wahren Herausforderungen: Wenn gesagt wird, dass durch die Digitalisierung systematisch Jobs verloren gehen werden – eine Hypothese, die man durchaus sehr infrage stellen kann – und daher ein bedingungsloses Grundeinkommen unausweichlich sein wird, dann verkennt man den wahren Kern des Problems. Wohlstand müssen wir uns als Gesellschaft durch Produktion selbst erarbeiten, erst dann können wir ihn umverteilen. Und auch die Befürworter des bedingungslosen Grundeinkommens betonen zu Recht, dass Partizipation im Arbeits- und Wirtschaftsprozess für Menschen etwas Wichtiges und durchaus sinnstiftend ist. Wenn man das allerdings wirklich ernst nimmt, muss man intensiv darauf hinarbeiten, dass Bildung, Qualifikation und Rahmenbedingungen es den Menschen auch tatsächlich ermöglichen, teilzuhaben. Und nicht die Illusion generieren, dass „der Staat“ den einzelnen von seiner moralischen Verantwortung, für sich selbst und für andere zu sorgen, entheben und aus geradezu „mystischen“ Quellen Wohlstand herbeizaubern und verteilen kann.

Fallen Ihnen Best-Practice-Beispiele für Wohlfahrtsstaaten ein, die mit den Herausforderungen der Gegenwart oder Vergangenheit besonders gut umgehen?

Ein sehr interessantes internationales Beispiel ist hier Schweden. Traditionell mit einem ähnlich gut ausgebauten Wohlfahrtsstaat, wie wir es in Österreich gewöhnt sind, hat Schweden insbesondere im Bereich des Pensionssystems eine konsequente Umstellung auf ein Versicherungsprinzip als Basis der Altersvorsorge vorgenommen – nicht zuletzt vor dem Hintergrund der Finanzierbarkeit des Systems. Darüber hinaus wurden die betriebliche und die private Altersvorsorge als zweite und dritte Säule, wie schon lange in der Theorie immer wieder genannt, praktisch ins Pensionssystem miteinbezogen. Im Gesundheitsbereich sind Australien oder auch wieder die skandinavischen Länder im Bereich flächendeckender Primärversorgungsstrukturen federführend – hier muss aber erwähnt werden, dass sowohl die Qualität als auch der niederschwellige Zugang zu Gesundheitsleistungen in Österreich im internationalen Spitzenfeld liegen. Im Gesundheitsbereich geht es weniger um Veränderungen des Wohlfahrtsstaats in seiner Leistungsstruktur oder Qualität als vielmehr um eine Erhöhung der Effizienz der Systeme selbst, um die hohe Qualität zu sichern und gleichzeitig Ressourcen optimal einzusetzen.

Kann man eigentlich einen Staat führen wie ein Unternehmen? Also nach Möglichkeit gewinnbringend oder zumindest kostendeckend?

Ein Staat ist selbstverständlich kein Unternehmen. Es ist auch nicht Aufgabe eines Staats, Gewinne zu erwirtschaften. Der öffentliche Sektor soll stabile Rahmenbedingungen setzen, Güter sowie Dienstleistungen erstellen, die trotz ihres Nutzens aufgrund von Marktversagen von privaten Märkten nicht bereitgestellt werden können, und eine solidarische Daseinsvorsorge sicherstellen. Es ist keine Frage der Zielsetzung, ob ein Staat „kostendeckend“ operiert, das können wir uns nicht aussuchen. Denn gesamtwirtschaftlich gilt: Alles, was konsumiert werden soll, muss vorher erst produziert worden sein. Es ist daher unmöglich, systematisch mehr aus einem System herauszuholen, als in dieses System eingebracht wird. Zwar kann der Staat in schlechten Zeiten Schulden machen, dann müssen in guten Zeiten aber Überschüsse erwirtschaftet werden. Was der eine vom Staat erhält, muss der Staat zuerst dem anderen weggenommen haben. Umso wichtiger ist es, sorgsam, transparent und effizient mit unser aller Wirtschaftsleistung umzugehen und die schwierige Balance zwischen Leistungsanreizen und Leistungsgerechtigkeit auf der einen Seite und solidarischer Unterstützung auf der anderen Seite zu gewährleisten. Nur ein stabiler Staatshaushalt stellt sicher, dass all jene, die es benötigen, sich auch darauf verlassen können, dass der Wohlfahrtsstaat funktioniert. Die Leistungserbringung selbst kann und soll übrigens durchaus nach privatwirtschaftlichen Prinzipien erfolgen – die Verantwortung, mit öffentlichen Mitteln und damit mit dem, was andere erarbeitet haben, umzugehen, halte ich sogar noch für deutlich größer als die Verantwortung, wenn es um das eigene Firmenvermögen des Eigentümers geht.

Letzte Frage: Ist die Sozialpartnerschaft ein Symptom von Harmoniesucht?

Gesellschaftlicher Konsens, wie ihn die österreichische Sozialpartnerschaft historisch immer verfolgt hat, kann nicht nur die Wirtschaft, sondern auch die Gesellschaft stabilisieren. Häufig werden diese österreichischen Strukturen daher international auch als Erfolgsfaktor für den in Österreich erarbeiteten Wohlstand genannt. Wichtig ist aber auch die in den Fakten harte und durchaus kontroversielle Diskussion, die dann eben in einem Konsens enden kann. Es ist kein Fehler, wenn am Ende Harmonie steht – auf dem Weg dorthin muss aber eine offene und qualitativ hochwertige Diskussion auf einer inhaltlichen Ebene stattfinden.

Gottfried Haber ist einer der bedeutendsten Ökonomen Österreichs. Er ist Vizedekan der Fakultät für Gesundheit und Medizin sowie Leiter mehrerer Universitätsbereiche mit den Schwerpunkten Wirtschaft und Gesundheit sowie Wirtschafts-,Budget- und Finanzpolitik an der Donau-Universität Krems. Schwerpunkt seiner Arbeit ist die Modellierung ökonomischer Systeme. Zudem ist er Vizepräsident des Fiskalrates.